פרק 17

פרק 17

הלבנת הון 

קרן המטבע הבין-לאומית מעריכה, כי בין 3% ל-5% מהתוצר העולמי הגולמי השנתי נובע מהלבנת הון. לפי הערכות אלו, היקף הכספים נע בין 600 ביליון דולר ל-1.5 טריליון דולר. משרד האוצר האמריקאי מעריך כי הסך של 600 ביליון דולר מייצג את ההערכה השמרנית, בעוד לפי הערכות אחרות, המספר האמיתי של כספים המולבנים מדי שנה בעולם הינו 2.8 טריליון דולר. בין אם נאמץ את ההערכות הנמוכות או את ההערכות הגבוהות, אין חולק כי היקף התופעה אכן מצדיק את השימוש במונח "מלחמה" בהון השחור. בעולם המודרני, שם המשחק הוא כסף. היקף הכספים ממקורות לא חוקיים אשר מולבנים מדי שנה מעניק לגורמים עברייניים כוח והשפעה המנוצלים לשיחוד שופטים, להשפעה על מקבלי החלטות בכל הדרגים הפוליטיים, לרכישת אמצעים מתקדמים המשמשים שוב לביצוע עבירות וכד'. כך לדוגמה, פורסם באמצעי התקשורת כי קרטל סמים אמריקאי עמד בפני רכישת צוללת רוסית בשווי של 15 מיליון דולר לצורך פתיחת נתיב הברחה חדש. הכסף לרכישה הולבן באמצעות רשת מועדוני חשפנות שפעלה בפלורידה.

המאבק הבין-לאומי בעבריינות מתמקד בעשור האחרון בתופעה של הלבנת הון. סוחרי סמים ועברייני הפשע המאורגן פועלים בתחכום הולך וגובר מתוך מטרה להלבין את הרווחים שצברו מפעילותם העבריינית. המערכת העולמית אשר זיהתה את הסכנה לכלכלה העולמית, נקטה בשורה של צעדים חוקתיים ואחרים לצורך צמצום התופעה. בשנת 1989, במסגרת מפגש הפסגה של ארגון המדינות המתועשות, ה-G-7, הוקם בפריז ארגון ה-FATF (Financial Action Task Force). כוח המשימה הוקם לצורך פיתוח וקידום המלחמה בהלבנת הון ברחבי העולם. באפריל 2000 פרסם הארגון 40 המלצות לגבי המלחמה בהלבנת ההון. המלצות אלו הפכו לכלי מנחה בידי מדינות העולם במלחמתן בהלבנות הון. בין ההמלצות העיקריות ניתן למנות: 

• הפיכת הלבנת הון מעבירה חמורה למעשה פלילי;

• חקיקת חוקים המאפשרים חילוט של רווחים הנובעים ממעשים פליליים;

• חיוב מוסדות כספיים לזהות את לקוחותיהם ולשמור תיעוד מתאים;

• חיוב מוסדות כספיים לדווח על עסקאות חשודות;

• הקמת מנגנוני אכיפה פנימיים על המוסדות הפיננסיים;

• הצורך בחתימת אמנות בין-לאומיות, וחקיקה מקומית שתאפשר שיתוף פעולה בין-לאומי.

בנוסף פרסם הארגון ביוני 2000 רשימה של מדינות שלדעתו אינן נאבקות בהלבנת הון. בין המדינות ניתן היה למצוא את ישראל, שיצאה מרשימה זו רק ביוני 2002. בעקבות הכללתה ברשימה השחורה, הזדרזה ישראל והשלימה את מהלך החקיקה של החוק לאיסור הלבנת הון, התש"ס-2000, הקימה את הרשות לאיסור הלבנת הון וקבעה תקנות לדיווח ואכיפה.

התקפת הטרור ב-11 בספטמבר 2001 הדגישה, בנוסף לפגיעה בכלכלה העולמית וביציבות המשטרים, גם את הסכנה לעולם החופשי כתוצאה משילוב של כספים שחורים ואידאולוגיה רצחנית. בחקירות האחרונות שנערכו על ידי ה-FBI, התגלו ברחבי העולם עשרות חשבונות בנקים של ארגון אל-קעידה. כספים אלה מקורם בעיקר בעסקאות סמים. די אם אציין, כי אפגניסטן הינה אחת מיצרניות הסמים הגדולות בעולם כדי להבהיר את היקף הכספים העומדים לרשות הארגון. ההבנה כי עצירת הטרוריסטים נעוצה, בין היתר, בהחרמת הכספים המשמשים לאימון ולהוצאה לפועל של פעולות טרור, הביאה את ארצות הברית לפתיחת חקירה נרחבת לאיתור חשבונות אלו והרחבת החקיקה המטילה קשיים על גורמים אלו לפתוח ולנהל חשבונות בנקים. בעקבות אירועי הטרור, חוקק הקונגרס האמריקאי את ה-U.S Patriot Act, המעניק לכוחות האכיפה כלים נוספים במלחמתם בארגוני הטרור.

17.1 מהי הלבנת הון?

הלבנת הון כשמה כן היא - הפיכת כסף "שחור" לכסף "לבן"; הפיכת כסף שמקורו לא חוקי לכסף לגיטימי שעבר דרך מערכת הרישום והדיווח המקובלת, וכך למעשה "כובס" Money Laundering)). תיאור ציורי להלבנת הון ניתן למצוא בדבריה של גלוריה ויסמן, ראש תחום למשפט פלילי לשעבר במשרד המשפטים: 

"הלבנת הון היא מעין הדלק הכלכלי המניע את גלגלי העבריינות החמורה, תוך קבלת לבוש חוקי ומעוגן. זה הון משחית ולא הון בונה, זה הון שמחסל כל דבר שהוא נוגע בו, זה הון משחיר ולא מלבין. על כן, אין אפשרות להפריד בין המלחמה בפשיעה החמורה לבין המלחמה בהלבנת הון שמקורו בעבירות החמורות הללו".

התפתחות מערכת המס הולידה חובה לנהל ספרי חשבונות ולהוציא אסמכתאות לגיבוי, כגון: חשבוניות, קבלות וכד'. מצב זה הביא לגילוי של המקור הכספי של כל אזרח. כספים שלא עברו דרך מערכת המס, למעשה לא היו בידיעת השלטונות, ולכן נוצר קושי רב להשתמש בהם. כספים אלה הפכו להיות "לא לגיטימיים". עקב כך נדרשו העבריינים, החל מראשית המאה ה-20, לבצע פעולות שיאפשרו להם להציג בפני השלטונות הסבר משכנע למקור כספם. לעניין זה ניתן להזכיר כי גדול הפושעים במאה העשרים, אל קפונה, הורשע ונכלא בגין עבירות מס!

כאמור, הלבנת ההון נועדה להטמיע רכוש שמקורו בפעילות עבריינית, בתוך רכוש הנושא אופי חוקי ותמים. המכנה המשותף של רוב הלבנות ההון הוא ניצול היעילות, המחשוב והגלובליזציה של המערכות הפיננסיות העולמיות, לשם הפקדת כספים והעברתם ממקום למקום, תוך הסוואת מקור הכספים וזהותם של בעלי הזכויות בהם.

החשיבות של המלחמה בהלבנת הון נעוצה בסיבות הבאות:

‎• פעילות הלבנת הון מונעת חילוט רכוש שמקורו בעבירה, ובכך מנציחה את המניע הכספי שבקיום עבירת המקור; 

• ‎פעילות הלבנת הון מבטיחה את יכולת העבריין להמשיך, להרחיב ולהעצים את פעילותו הפלילית מבחינה מעשית;

• ‎הלבנת הון מוחקת מעיני הרשויות חומר ראיות המסייע באיתור ו/או ביסוס עבירת המקור;

• ‎פעילות הלבנת הון משחדת מערכות ויוצרת ריבוי של עבירות נלוות. 

מעיון בספרות המקצועית ניתן ללמוד כי תהליך הלבנת ההון בנוי לרוב משלושה שלבים עיקרים:

א. מיקום (PLACEMENT) 

השלב הראשון בתהליך הלבנת ההון כרוך בפעולות של הכנסת הכספים, לרוב מזומנים בסכומים גדולים, למערכת פיננסית לגיטימית, כגון: בנקים, חלפנים, עסקי מזון, בתי מלון ועוד. במרבית המקרים, איתור פעולות הלבנת ההון נעשה בשלב הזה!

ב. הרבדה (LAYERING) 

השלב השני בתהליך כולל ביצוע פעולות פיננסיות מורכבות, שנועדו לטשטש את מקור הכספים ולהסתיר את "נתיב הביקורת", מתוך ניסיון להתגונן מפני חקירות עתידיות. פעולות העברת הכספים הנעשות לרוב בין גורמים הממוקמים במדינות שונות, יוצרות "שכבות" של תנועות. ככל שקיימות יותר "שכבות" של פעולות, כך קשה יותר להתחקות אחר המקור הראשוני של הכספים.

ג. הטמעה (INTEGRATION) 

השלב האחרון בתהליך כולל פעולות של רכישת נכסים פיננסיים ומוחשיים, לגיטימיים לחלוטין. שילוב הרכוש, שמקורו עברייני, במערכת כלכלית לגיטימית, תוך הצגתו כחלק מההון שהושג בצורה לגיטימית, מכשיר למעשה את הכסף השחור. פעולות אלו מבוצעות תוך ניצול כללי הסודיות הבנקאית ורצונן של המדינות להגביר את היקף ההשקעות הפיננסיות והכלכליות בתחומן, עד כדי נכונות לעצום עיניים באשר למקור הכספים המושקעים. 

17.2 שיטות נפוצות להלבנת הון

בדומה לתחומים אחרים של עבריינות, כך גם השיטות אשר נוקטים העבריינים להלבנת הון הולכות ומשתכללות. מהכנסת כספים לעסקי מזון, מלונות, עסקי חלפנות כספים ועסקי הימורים חוקיים, עברו העבריינים להקמת תאגידים בין-לאומיים העוסקים במגוון רחב של תחומים בהם השקעות בנכסי נדל"ן, רכישת יצירות אומנות נדירות ואף מיזמים של סטארט-אפ. אציין כי ניתן למצוא מספר מצומצם של ענפים פיננסיים בהם לא ניסו העבריינים לעשות שימוש לצורכי הלבנה. להלן יוצגו שיטות נפוצות של הלבנת הון לצורך הבהרת הנושא.

א. שימוש בעסקים עתירי מזומנים

אחת הדרכים הפשוטות ביותר להלבנת הון היא באמצעות שימוש בעסקים עתירי מזומנים. בסרטי מאפיה ניתן לראות את אנשי העולם התחתון אוכלים במסעדות שהקימו לצורך הלבנת כספים. העובדה שעסקים בתחומי המזון, ההימורים, החלפנות והבילוי מגלגלים כספים רבים במזומן, מאפשרת להכניס כספים שמקורם אינו חוקי לתוך המערכת הלגיטימית של העסק. ככל ששיעור הרווחיות והיקף המחזורים של העסק גדולים יותר, כך הוא מתאים יותר לשמש בסיס להלבנת הון. עם זאת, הגדלת המחזורים בצורה שפורטה מביאה לתשלום מס על הכספים שהוכנסו למערכת. הקטנת תשלומי המס מבוצעת על ידי הגדלת היקף הקניות של העסק, לעיתים באמצעות שימוש בחשבוניות פיקטיביות, ספקולציות שונות ברישום המלאי בעסק או שימוש בתכנוני מס שונים.

ב. הפקדות כספים מתחת לתקרת הדיווח 

"דרדסבא" היה הכינוי אותו העניקו החוקרים הפדרליים לאלברטו באררה, שניהל רשת הלבנת הון במיאמי בשנות ה-80. באררה וחברי כנופייתו טסו לערים שונות בארצות הברית ורכשו, בזהויות בדויות, המחאות נוסעים והוראות תשלום מבנקים, בסכומים הנמוכים מתקרת הדיווח העומדת על 10,000 דולר. לאחר ביצוע הרכישות הופקדו הכספים בחשבונות בנק שהיו בשליטת באררה, ומשם הועברו לחשבונות בנקים במקלטי מס. החוקרים הפדרליים העריכו כי באררה הלבין בטכניקה זו יותר מ-12 מיליון דולר בשנים 1984-1983. 

ג. עסקאות הלוואה בדויות

דרך נוספת להלבנת הון היא באמצעות קבלת הלוואות והעמדת ערבויות. בשיטה זו, אדם המעוניין להלבין הון נוטל הלוואה גדולה מהבנק, וכביטחון להלוואה, הבנק משעבד נכסים לגיטימיים השייכים למלבין ההון. לאחר קבלת ההלוואה מפסיק האדם הלווה את החזר ההלוואה, והבנק מתחיל בפעילות מימוש למול החייב באמצעות עורכי דין. בשלב זה, מעביר המלבין כסף שחור לעורכי הדין, אשר אינם חייבים בחובת דיווח, והם מעבירים אותו לבנק וכך עוקפים את חובת הדיווח. בדרך זו מקבל הבנק כסף "שחור", ואילו כסף "לבן" נשאר בארגון המלבין. 

ד. ניפוח עלויות

בדרך זו, ארגון בבעלות מלבין הון מתקשר עם חברת קש הרשומה במקלט מס, ואשר ברשותה כספים המיועדים להלבנה. חברת הקש משלמת לארגון המבצע מחיר המנופח עשרות מונים מהעלות האמיתית של העבודה או הטובין. במקרים רבים נעשית העבודה בפועל באמצעות קבלני משנה. בצורה זו יכול הארגון להציג מקור לגיטימי לכספיו.

ה. קניית נכסי ערך 

רכישת נכסי ערך אשר קיים קושי להעריך את השווי האמיתי שלהם, כגון: יהלומים, חפצי אומנות ונדל"ן, ומכירתם ברווח גדול לחברות קש בעלות הון "שחור", מהווה גם היא דרך נפוצה להלבנת הון.

ו. רכישת כרטיסי זכייה 

הצורך להציג מקור לגיטימי לכסף שחור נעשה לעיתים על ידי רכישת כרטיס זכייה מאנשים שזכו בלוטו, טוטו וכד'. הפקדת זכיות אלו בחשבונות בנק מאפשרת לבעל החשבון להציג מקור לגיטימי לכספים. 

כחלק מהמאבק בהלבנת הון באמצעות רכישת כרטיסי זכייה, כדאי לציין כי : על פי החלטת משרד האוצר, ובהתאם להיתר מפעל הפיס לעריכת הגרלות, החל מתאריך 31.7.2013 בכל רכישת כרטיס הגרלה אשר ניתן לזכות בו בסכום העולה על תקרת המס הנהוגה באותה עת, על הלקוח להקיש את ארבע הספרות האחרונות של תעודת הזהות (כולל ספרת הביקורת), של הדרכון או תעודת המסע שלו (במקרה של תושב חוץ).

17.3 המאבק בהלבנת הון בישראל

מאז קום המדינה שימשה ישראל גן עדן למלביני הון. ח"כ אבי יחזקאל, יו"ר לשעבר בתת-הוועדה לבנקאות בכנסת, צוטט בשנת 1997 באומרו, כי היקף הכספים המולבנים בישראל בשנה נע בין 4 ל-5 ביליון דולר. המחלקה לפשעים חמורים במשטרת ישראל קבעה אף היא, כי ישראל משמשת ציר מרכזי בהלבנת הון בעולם. הסבר למצב זה ניתן למצוא בשורה של תנאים שהתקיימו בישראל בשנות התשעים: 

• כללים נוקשים לשמירת סודיות בנקאית;

• הליברליזציה בתחום הפיקוח על המטבע ועידוד השקעות פיננסיות בישראל;

• תהליך השלום במזרח התיכון והתחלת שיתוף פעולה כלכלי עם ירדן, מצרים והרשות הפלסטינית;

• גידול בסחר בסמים באזור;

• התחזקות הפשע המאורגן ברוסיה ובמדינות רבות בעולם והידוק הקשרים הדיפלומטיים והכלכליים עם אותן מדינות;

• גל עלייה גדול מרוסיה;

• יציבות כלכלית ופוליטית;

• הענקת אזרחות ישראלית לתושבים זרים בקלות יחסית מחד גיסא, והיעדר הסכמי הסגרה מתאימים למדינות רבות בעולם מאידך גיסא; 

תנאים אלו הביאו להפיכתה של ישראל למרכז עולמי של הלבנת הון. יהודים מכל רחבי העולם העבירו במהלך השנים סכומי כסף עצומים לבנקים בישראל ללא כל דרישה למתן הסבר בדבר מקור הכספים. כספים אלה תרמו רבות לפיתוח הכלכלה ושימשו לבניית פרויקטים שונים. 

מדינת ישראל נהנתה במשך שנים מזרימה קבועה של מטבע זר אותו התקשתה לגייס בעולם. הבנקים אף הם נהנו מהמצב, הרוויחו עמלות רבות וקיבלו מטבע מבוקש. עצימת העיניים מהמקורות הלא חוקיים של הכסף נעשתה מתוך צידוק של סיוע ליהודים בגולה ועידוד העלייה לישראל. העובדה שמקור הכספים היה העלמות מס, עבירות שונות ופעולות תרמית, לא עמדה לנגד עיני מקבלי ההחלטות בישראל. מאידך, הדאגה ליתרות מטבע חוץ וסיוע ליהודים בגולה גברה על הבעייתיות במקור הכסף. במהלך השנים הועברו סכומי כסף עצומים ממדינות שונות בעולם, ובכלל זה מיהדות איראן, דרום אפריקה, מדינות שונות בדרום אמריקה וצרפת. במדינות אלו הוטלו מגבלות שונות על מטבע. מדינת ישראל, שנודעה בהגנת הפרטיות הרחבה הנהוגה במערכת הבנקאית ובעידוד ממשלתי, היוותה פתרון מתאים לבעלי הון שחור. 

החל משנות התשעים, לאחר נפילת הגוש הקומוניסטי, גילו יהודים מרוסיה את היתרונות הגלומים בהעברת כספים לישראל והלבנתם בדרך קלה ונוחה, ללא הפרעה של השלטונות, ויש שיאמרו - אף בעידודם. ארגוני פשע רוסיים גילו אף הם את הפוטנציאל הגלום במצב הקיים בארץ ופתחו חשבונות בארץ. במערכת הבנקאית יודעים לספר כי "משקיעים" אלו חוזרו על ידי הבנקים וזכו לכבוד מלכים. למרות פרשיות שהתרחשו בשנות התשעים, ביניהן ניסיונות לקניית בנקים באמצעות מתן שוחד לגורמים פוליטיים בכירים, מכספים שמקורם אינו חוקי, וכן ידיעות בדבר התחזקות המאפיה הרוסית בישראל, הרי שלא נמצא בכנסת רוב לחקיקה נגד הלבנת הון. במשך שנים התנהלו דיונים בכנסת לגבי חקיקת החוק, אולם רק באפריל 1999 הוגשה הצעת החוק לאיסור הלבנת הון לקריאה ראשונה. הבחירות הכלליות לכנסת עצרו את תהליך החקיקה. 

במשך השנים ספגה ישראל ביקורת קשה עקב סירובה להתמודד עם הבעיה. בדוח השנתי של ה-FATF לשנים 1998-1997 צוין, כי לישראל בעיה קשה של הלבנת הון בתחום היהלומים. אולם בהיעדר סנקציה אמיתית, לא נקטה ישראל כל צעד מעשי להילחם בתופעה. 

התפנית בהתייחסות מדינת ישראל לנושא חלה רק לאחר שארגון FATF פרסם ביוני 2000 רשימה של 15 מדינות שלדעתו אינן נלחמות בהלבנות הון. הכללתה של ישראל ברשימה הלא מכובדת התקבלה בתדהמה בישראל. בנוסף לישראל נכללו ברשימה גם לבנון, פנמה, איי בהמה, קיימן, איי קוק, דומיניקה, ליכטנשטיין, איי מרשל, נאורו (Nauru), ניו (Niue), פיליפינים, רוסיה, סינט קיטס ונויס (St. Kitts and Nevis), סינט וינסנט והגרנדינים (and the Grenadins St.Vincent).

לראשונה מצאה עצמה ישראל ברשימה מפוקפקת, יחד עם מדינות עולם שלישי, כאשר חרב הסנקציות מונחת על צווארה. חשוב לציין כי ל-FATF אין סמכויות אכיפה או יכולת להטלת סנקציות, אך לעצם הופעתה של ישראל ברשימה השחורה היו השלכות על חברות הרשומות בישראל ועל בודדים בעלי אזרחות ישראלית, כמפורט להלן:

• העלאת שיעור הריבית על אשראי שניתן לחברות מישראל;

• קושי בקבלת מעמד מתווך מורשה למוסדות ישראלים;

• דרישות זיהוי נוקשות בפתיחת חשבונות בנקים בחו"ל;

• סירוב לפתוח חשבונות בנקים במקלטי מס לחברות עם בעלי מניות מישראל;

• דרישות בקרה מחמירות בבנקים שוויצרים על פתיחת חשבונות מעבר לכספים של תושבי ישראל, תוך דרישה להפקדה בחשבון לפרק זמן מינימלי;

• פגיעה בתדמית של אנשי עסקים מישראל.

להלן דברי מנכ"ל משרד האוצר לשעבר, פרופ' בן בסט בעניין זה: 

"יש כמה השלכות להכללתנו ב"רשימה שחורה" של מדינות שאינן עושות די כדי למנוע הלבנת הון. הפגיעה המרכזית ביותר היא שלא נקבל מעמד של "מתווך איכותי" בארצות הברית לבנקים ישראלים. אי-מתן מעמד כזה פוגע במערכת הבנקאות בישראל, ביכולת של המדינה להתחרות עם בנקים אחרים, ולכן יש לכך חשיבות רבה מאוד. יש גם איום שלא יינתנו אישורים חדשים". 

לאחר הכנסתה של ישראל לרשימה השחורה ביוני 2000, פעלה ישראל במהירות, וכבר בחודש אוגוסט 2000 חוקק החוק לאיסור הלבנת הון. בחודש ינואר 2002 החלה בפעילותה הרשות לאיסור הלבנת הון אשר כפופה למשרד המשפטים, וב-17 בפברואר 2002 הוחלה חובת הדיווח של הגופים השונים על תנועות כספיות. בחודש יוני 2002, בעקבות חקיקת החוק, התחלת פעילותה של הרשות וקבלת דיווחים מהגופים השונים, הוצאה ישראל מהרשימה השחורה. 

ממועד חיקוק החוק הוגשו מספר רב של כתבי אישום בגין עבירות של הלבנת הון, ואף הורשעו מספר עבריינים.

17.4 עיקרי החוק לאיסור הלבנת הון, התש"ס-2000

זה זמן רב שימשה ישראל כר נרחב לפעילות של הלבנת הון. הכנסתה של ישראל לרשימת המדינות שאינן נלחמות בהלבנת הון החלה לפגוע במוניטין של המערכת הכלכלית והבנקאית בישראל, ובאמון שנותנים הציבור הישראלי והמערכת הפיננסית העולמית במערכות אלו. 

סיבות אלו והרצון להוציא את ישראל מהרשימה השחורה של מדינות מלבינות הון, שהכין כוח המשימה הבין-לאומי של שבע המדינות המתועשות, הביא לחקיקת החוק לאיסור הלבנת הון, התש"ס-2000. 

בפרק זה ינותחו הסעיפים העיקריים של החוק:

א. סעיף 3 (א) לחוק לאיסור הלבנת הון

"העושה פעולה ברכוש אסור שמקורו, במישרין או בעקיפין, בעבירה, ששימש לביצוע עבירה, שאפשר ביצוע עבירה, או שהיה מעורב ברכוש כאמור לעיל במטרה להסתיר או להסוות את מקורו, את זהות בעלי הזכויות בו, את מיקומו, את תנועותיו או את עשיית פעולה בו, דינו - מאסר עשר שנים או קנס של פי עשרים מהקנס האמור בסעיף 61(א)(4) לחוק העונשין".

עבירה: 

התוספת הראשונה לחוק מפרטת רשימה סגורה של עבירות מקור המהוות בסיס להלבנת הון. הרשימה כוללת עבירות פליליות חמורות וכן עבירות בעלות אופי מסחרי. להלן מקצת העבירות: סחר בסמים מסוכנים, סחר בלתי חוקי בנשק, סרסרות לזנות, הימורים, גנבות, הונאה ומרמה, הוצאת חשבוניות מע"מ מזויפות, עבירות מיסוי ועוד. הפירוט מתייחס לעבירות שבוצעו הן בישראל והן במדינות אחרות, ובלבד שהמעשה מהווה עבירה גם על פי דיני אותה מדינה. 

רכוש: 

על פי סעיף ההגדרות של החוק, מדובר בקשת רחבה של נכסים בהם: מקרקעין, מיטלטלין, כספים וזכויות, לרבות רכוש שהוא תמורתו של רכוש כאמור, וכל רכוש שצמח או שבא מרווחי רכוש.

רכוש אסור:

רכוש אשר מתקיים קשר סיבתי בינו לבין נביעתו מביצוע עבירה המופיעה ברשימה.

פעולה ברכוש:

סעיף ההגדרות של החוק כולל בתוכו פעולות כגון: הקניה או קבלה של בעלות, המרה של רכוש, פעולה בנקאית ברכוש, ועוד.

ב. סעיף 3(ב) לחוק לאיסור הלבנת הון - עבירת אי-דיווח ומסירת מידע כוזב 

"העושה פעולה ברכוש או המוסר מידע כוזב, במטרה שלא יהיה דיווח לפי סעיף 7 או כדי שלא לדווח לפי סעיף 9, או כדי לגרום לדיווח בלתי נכון, לפי הסעיפים האמורים, דינו - העונש הקבוע בסעיף קטן (א); לעניין סעיף זה, "מסירת מידע כוזב" - לרבות אי-מסירת עדכון של פרט החייב בדיווח".

רכוש: 

חשוב לציין, כי המחוקק קבע 'פעולה ברכוש' ולא ב'רכוש אסור'. משמעות הדבר הינה הרחבת תחולת הסעיף גם לפעולות ברכוש שמקורו חוקי. לדעתי, הסיבה לכך נעוצה ברצון המחוקק לקבל דיווח מלא ומדויק, ללא קשר או שיקול דעת של מבצע הפעולה לגבי מקור הרכוש.

דיווח תאגיד בנקאי:

בחודש ינואר 2001 פורסם צו איסור הלבנת הון (חובת זיהוי, דיווח וניהול רישומים של תאגידים בנקאיים למניעת הלבנת הון ומימון טרור), התשס"א-2001. הצו מגדיר את חובת הדיווח על פעולות בנקאיות, שביניהן, למשל, הפקדה/משיכה במזומן מחשבון, בין בשקלים ובין במט"ח, בסכום של 50,000 ש"ח לפחות, החלפת שטרות לרבות המרות בסכום העולה על 50,000 ש"ח, הוצאת המחאה בנקאית בסכום העולה על 200,000 ש"ח, הפקדות שיקים בסכום העולה על מיליון ש"ח ועוד. בנוסף לדיווח האוטומטי, קיימת דרישת דיווח על פעולות בלתי רגילות. לדוגמה, שימוש תדיר בכספת המצויה בבנק על ידי מספר רב של אנשים, בעל החשבון, המנהל חשבון עבור אחר ועוד.

בחודש מארס 2018 פורסם ברשומות חוק צמצום השימוש במזומן, התשע"ח-2018. מטרת החוק היא לקבוע הגבלות על השימוש במזומן ובהמחאות סחירות, במטרה לצמצם את ההון השחור ולסייע במאבק בפעילות פלילית לרבות פשיעה חמורה, העלמות מס, הלבנות הון ומימון טרור. החוק מיישם את המלצות הוועדה הבין-משרדית לבחינת נושא צמצום השימוש במזומן (ועדת לוקר). החוק מגביל את העסקאות לגביהן ניתן להעביר תשלום במזומן בתנאים הבאים:

•  11,000ש"ח כאשר נותן או מקבל התשלום הינו עוסק; 

• 50,000 ש"ח, כאשר שני הצדדים לעסקה אינם עוסקים; 

• 55,000 ש"ח כאשר אחד הצדדים לעסקה הוא תייר; 

• 11,000 ש"ח לגבי קבלה או תשלום במזומן של שכר עבודה, תרומה, או הלוואה, למעט הלוואה שנותן גוף פיננסי מפוקח; 

• 50,000 ש”ח לגבי קבלה או תשלום במזומן של מתנה. 

• עורכי דין ורואי חשבון לא יקבלו סכום במזומן, מעבר לסכומים הנקובים לעיל, כאשר הם נותנים שירות עסקי ללקוח, כהגדרתו בסעיף 8ב לחוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000.

ג. סעיף 4 לחוק לאיסור הלבנת הון - איסור עשיית פעולה ברכוש שקשור לעבירה 

"העושה פעולה ברכוש בידיעה שהוא רכוש אסור, והוא מסוג הרכוש המפורט בתוספת השנייה ובשווי שנקבע בה, דינו - מאסר שבע שנים או קנס פי עשרה מהקנס האמור בסעיף 61(א)(4) לחוק העונשין; לענין סעיף זה, "ידיעה" - למעט עצימת עיניים כמשמעותה בסעיף 20(ג)(1) לחוק העונשין".

ידיעה: 

בדרך כלל, בתי המשפט בישראל מפרשים 'מודעות' ו'ידיעה' תוך שימוש במבחנים אובייקטיביים של האדם הסביר. מצב של חוסר רצון לדעת או רשלנות נכללים, לדעתי, בהגדרת 'ידיעה'. עם זאת, החוק הוציא מתכולת הידיעה מצב של עצימת עיניים כמשמעותו בסעיף 20(ג)(1) לחוק העונשין: "רואים אדם שחשד בדבר טיב ההתנהגות או בדבר אפשרות קיום הנסיבות כמי שהיה מודע להם, אם נמנע מלבררם". 

הגדרת הרכוש ושוויו:

הרכוש כולל אבנים ומתכות יקרות, חפצי אומנות, כלי תחבורה לרבות כלי שיט, ניירות ערך, נכסי דלא ניידי ועוד. שווי הנכסים הוא מעל 120,000 ש"ח, או כספים בהיקף הגבוה מ-400,000 ש"ח, בפעולות מצטברות בתוך תקופה של שלושה חודשים. 

ד. סעיף 7 לחוק לאיסור הלבנת הון - הטלת חובות על נותני שירותים פיננסיים 

"(א) לשם אכיפתו של חוק זה יורה נגיד בנק ישראל בצו, לאחר התייעצות עם שר המשפטים והשר לביטחון הפנים, לגבי סוג עניינים ופעולות ברכוש שיפורטו בצו, כי תאגיד בנקאי -

(1) לא יעשה פעולה ברכוש במסגרת השירות הניתן על ידו אלא אם כן יהיו בידיו פרטי הזיהוי, כמפורט בצו, של מקבל השירות מאת התאגיד הבנקאי; הנגיד יקבע בצו מיהו מקבל השירות לעניין זה; קביעה זו יכול שתכלול נהנה מהפעולה ויוצר נאמנות או הקדש (בסעיף זה - מקבל השירות); היה מקבל השירות תאגיד או שהפעולה נעשתה לבקשת תאגיד או באמצעות חשבונו של תאגיד, יכול שהקביעה תכלול את מי שיש לו שליטה בתאגיד; לעניין פסקה זו - 

(א) "נהנה" - אדם שבעבורו או לטובתו מוחזק הרכוש או נעשית פעולה ברכוש, או שביכולתו לכוון פעולה ברכוש, והכול במישרין או בעקיפין; 

(ב) "שליטה" - כהגדרתה בחוק ניירות ערך, וכל מונח בהגדרה האמורה יפורש לפי החוק האמור;

(2) ידווח באופן שייקבע בצו על הפעולות ברכוש של מקבל השירות שיפורטו בצו;

(3) ינהל רישומים וישמור עליהם באופן ולתקופה שייקבעו בצו, בעניינים אלה:

(א) פרטי הזיהוי כאמור בפסקה (1);

(ב) הפעולות שנקבעה לגביהן חובת דיווח כאמור בפסקה (2);

(ג) כל ענין אחר, שייקבע בצו, הדרוש לשם אכיפתו של חוק זה.

(ב) לשם אכיפתו של חוק זה יקבע שר בצו, לגוף מהגופים כמפורט בתוספת השלישית הנמצא באחריותו, לאחר התייעצות עם שר המשפטים והשר לביטחון הפנים, חובות זיהוי, דיווח, רישום ושמירה, כאמור בסעיף קטן (א), שיחולו עליו; כן יקבע שר כאמור את דרכי מילוין של החובות שנקבעו בצו. 

(ג) על אף הוראות כל דין, ניתן לקבוע בצו, סוגי דיווח שגילוים, או העיון בהם אסור; המגלה דבר או המאפשר עיון בדיווח בניגוד לצו שניתן לפי סעיף קטן זה, דינו - מאסר שנה.

(ד) דיווח לפי סעיף זה יועבר למאגר המידע כאמור בסעיף 28.

(ה) הדרכים והמועדים להעברת דיווח למאגר המידע ייקבעו על ידי שר המשפטים, בהתייעצות עם השר לביטחון הפנים, וכן בהתייעצות עם -

(1) נגיד בנק ישראל - לענין תאגיד בנקאי;

(2) השר שבאחריותו נמצא אותו גוף - לעניין גוף מהגופים המפורטים בתוספת השלישית."

חובה זו חלה גם על גופים נוספים, בהם חבר בורסה, מנהל תיקים, מבטח, סוכן ביטוח, מנהל קרן וקופת גמל. בדומה לחוקים העוסקים בכך במדינות אירופה וארצות הברית, קובע החוק, כי המוסד הפיננסי משמש זרוע של רשויות אכיפת החוק במלחמה בהלבנת ההון. בהתאם לכך, המוסדות הפיננסיים הם כלי חיוני בניסיון להילחם בכך. 

ה. סעיף 9ב לחוק לאיסור הלבנת הון - חובת דיווח על כספים בעת הכניסה לישראל או היציאה ממנה 

"אדם הנכנס למדינת ישראל או היוצא ממנה חייב לדווח על כספים שעימו בעת הכניסה לישראל או היציאה ממנה, אם שווי הכספים הוא בשיעור הקבוע בתוספת הרביעית".

תוספת רביעית

50,000 שקלים לפחות; ביום 4.12.17 אושר תיקון לחוק איסור הלבנת הון שהוריד את חובת הדיווח ל-50,000 ש”ח. כמו כן בוטלה ההקלה לעולים חדשים והם ייאלצו להצהיר על הכנסת 50,000 ש”ח למדינה, בניגוד ל-1,250,000 מיליון שקל שהיה בעבר.

כוונת סעיף זה היא להילחם בתופעת בלדרי הכספים המהווים "בורג" חשוב במנגנון הלבנת הכספים. העברת כספים במזומן אינה מאפשרת להתחקות אחר מקור הכספים (בניגוד, למשל, להעברות בנקאיות מחו"ל או המחאות).

ו. סעיף 10 לחוק לאיסור הלבנת הון - הפרת חובת דיווח

"המפר חובת דיווח שהוטלה עליו לפי סעיף 9, דינו - מאסר שישה חודשים או קנס בשיעור האמור בסעיף 61(א)(4) לחוק העונשין, או פי עשרה מהסכום שלא דיווח עליו, הכול לפי הסכום הגבוה יותר."

החוק מאמץ עיקרון המקובל גם במדינות אחרות, לפיו תאגיד בנקאי המסייע להלבין הון, עלול להיות מחויב בקנס מנהלי (שעליו ניתן לערער לבית המשפט). עיקרון נוסף, המקובל אף הוא בחו"ל, מאפשר לרשויות לחלט את הרכוש שהושג בהלבנת הון. חילוט כזה אפשרי בהליך אזרחי, גם אם אין הרשעה פלילית. מאחר שהסכומים המעורבים בהלבנת הון גבוהים, היכולת לחלט כספים חיונית לצורך צמצום המשאבים העומדים לרשות מלביני ההון במאבקם ברשויות.

ז. סעיף 24(ג) לחוק לאיסור הלבנת הון - פטור מאחריות

"על אף הוראות חוק זה, יפעל עורך הדין על פי הוראות סעיף 90 לחוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א-1961." 

על פי החוק, על עורך הדין לפעול על פי חוק לשכת עורכי הדין ולא לגלות מידע ומסמכים שנמסרו לו על ידי לקוחו. הבעיה היא, שהסעיף אינו פוטר את עורך הדין מאחריות פלילית או אזרחית. אחד הנושאים המרכזיים אשר עומדים לדיון ברחבי העולם הוא חובת הדיווח של עורכי דין, רואי חשבון ויועצי מס על פעולות חריגות. קיימות מדינות, כמו צרפת ושוויץ, בהן מחויב עורך הדין לדווח לרשויות בדבר חשד המתעורר אצלו לגבי עבירות של הלבנת הון של לקוחותיו. בישראל, לשכת עורכי הדין, אשר נציגיה ישבו בוועדות שדנו בהצעת החוק, מתנגדת להכנסת חובת דיווח, מתוך רצון לשמור על חיסיון עורך דין-לקוח. בשנת 2012 הוגשה הצעת חוק איסור הלבנת הון (תיקון מס' 11) (נותני שירות עסקי), התשע"ב-2012 אשר מרחיבה את חובת הזיהוי, דיווח רישום ושמירה גם על עורכי דין, רואי חשבון, יועצי מס ומתווכי מקרקעין לגבי פעולות מסוימות המבוצעות דרכם. לאחר מאבקים ארוכים של לשכת עורכי הדין, שחששה לפגיעה בחיסיון עורך דין-לקוח ופגיעה בפעילות עורכי הדין, התקבל תיקון 13 לחוק איסור הלבנת הון, אשר קובע כי הגורמים המפורטים לעיל יחויבו בזיהוי ושמירת מידע על הלקוח שלהם בטופס ייעודי. החובה הינה לכל מי שנותן שירותים פיננסיים כגון קנייה ומכירה של נכסי נדל"ן, ועסקים או ניהול של חשבונות בנק, ניירות ערך והעברת כספים לצורכי הקמת חברה, עסק או נאמנות לאחר ועוד. פעילות חד-פעמית למול עורכי דין ורואי חשבון שאינה בעלת מאפיינים עסקיים. 

בפרשת הבנק למסחר עלה נושא שכר טרחתו של עו"ד נהרי, כאשר המשטרה טענה כי עליו להחזיר את הכסף שקיבל כשכר מכיוון שהיה גנוב. בית המשפט פסק כי עו"ד נהרי יוכל להשאיר את הכסף, מאחר שאינו אמור לברר כיצד גייס הלקוח את הכסף לתשלום שכר טרחה. עם זאת, לדעתי, במקרה שעורכי דין יהיו מעורבים בפעולות אסורות ברכוש, וניתן יהיה להוכיח ידיעה בדבר מקורם האסור של כספים אשר ביצעו בהן פעולות, הרי שהם עלולים להיות מורשעים לפי החוק ללא קשר לחיסיון. 

ח. סעיף 28 לחוק לאיסור הלבנת הון - מאגר מידע

"שר המשפטים יקים במשרד המשפטים מאגר מידע של הדיווחים שיתקבלו לפי חוק זה ולפי חוק איסור מימון טרור (בחוק זה - מאגר המידע); השר יקבע כללים לניהול המאגר ולהבטחת המידע שבו." 

המחוקק מורה על הקמת מאגר מידע שאליו יוזרמו הדיווחים השונים המחויבים על פי החוק. מאגר מידע זה יכול לסייע ביצירת "זיכרון ארגוני" אצל רשויות אכיפת החוק. אחד הדברים המאפיינים את מנגנון הלבנת ההון הוא שימוש במבנים מסועפים ומורכבים של תאגידים זרים והיעזרות באנשי קש רבים, כדי להקשות על הרשויות להתחקות אחר מקור הכספים וזהות העומדים מאחוריהם.

17.5 המאבק בהלבנת הון בארצות הברית

ארצות הברית נמצאת מזה שנים רבות בחוד החנית של המלחמה בהלבנת הון. ארצות הברית הייתה הראשונה שחוקקה חוקים נגד הלבנת הון ופעלה בצורה נחרצת כנגד מלביני הון. העובדה שכמחצית מהלבנות ההון בעולם מבוצעות בארצות הברית, חייבה אותה לנקוט בעמדה אקטיבית ובלתי מתפשרת במלחמה. ניתן למנות כמה סיבות עיקריות להיותה של ארצות הברית מוקד עיקרי להלבנות הון:

• קרבה גיאוגרפית ליצרניות סמים בדרום אמריקה; 

• סחר נרחב בסמים בארצות הברית;

• הגודל והתחכום של המערכת הפיננסית בארצות הברית;

• העובדה שבארצות הברית יש ריכוזים גדולים של מהגרים ממדינות שונות, אשר חיים בקהילות סגורות השומרות על קשר חזק עם מדינות מוצאן;

• מאות שדות תעופה, מעברי גבול ונמלים ימיים.

העובדה שבין 60% ל-80% מההליכים של הלבנת ההון בארצות הברית קשורים לסמים, הביאה את הממשל בארצות הברית להבנה, כי על מנת לפגוע בנגע הסמים המאיים על החברה, יש לפגוע בכיסם של סוחרי הסמים. קו המחשבה האמריקאי גורס, שהחרמת כספים ונכסים שמקורם בסמים מחד, והגדלת העלויות של הסוחרים עקב הקצאת מקורות לפעולות נגד מאידך, יביאו להקטנת הרווחים של סוחרי הסמים ובשלב מסוים להיותם לא כדאיים. או כפי שכתבו גיא הרפז וסילבין קולמבו במאמרם:

"Money Laundering: Israel At the Crossroads" Journal of Financial Crime, Vol. 7 Iss: 4, pp. 351-367:

"Ripping out these illegal financial webs, pulling apart the money laundering networks is the most effective way to bring down the drug cartels".

ניתן לציין כי המלחמה בהלבנת ההון בארצות הברית נוצרה, בראש ובראשונה, ככלי למאבק בסמים ורק לאחר מכן למאבק בעבירות נוספות הקשורות בפשע המאורגן ובגורמים אחרים. 

משנת 1970, בה חוקק ה-(BSA) Bank Secrecy Act ועד היום, נצבר בארצות הברית ניסיון שאין שני לו בעולם, בכל הקשור במלחמה בהלבנת הון. ניתן ללמוד על ההצלחה של ארצות הברית הן בכמות העצומה של התביעות וההרשעות, וכן בשתי מגמות אשר נצפו לאחרונה: 

• גידול חד בהברחת הכספים מארצות הברית החוצה;

• שימוש הולך וגובר בגופים לא בנקאיים לצורך הלבנות הון.

17.6 החקיקה בארצות הברית

המאבק בהלבנות הון בארצות הברית החל בתחילת המאה ה-20. עם זאת, רק בשנת 1970 החלה ארצות הברית בהליכי חקיקה. החקיקה האמריקאית מבוססת על שורה של חוקים אשר נחקקו במהלך השנים, הן כתוצאה מהתפתחויות שונות והן בעקבות הניסיון שנצבר במלחמה במלביני ההון. להלן יפורטו אבני הדרך בהתפתחות החקיקתית בארצות הברית במהלך ארבעת העשורים האחרונים.

א. 1970 - Bank Secrecy Act (BSA) 

בעקבות דיווחים על לקוחות שמגיעים לבנקים עם שקים מלאים בכסף שמקורו בלתי חוקי, חוקק הקונגרס באוקטובר 1970 את ה- Bank Secrecy Act (BSA) (טכנית, ה-BSA מחולק לשני פרקים; הפרק השני נקרא גם בשםThe Currency And Foreign Transactions Reporting Act). חשוב לציין כי מטרת החקיקה הייתה מלחמה בפשע המאורגן, בעבירות סמים ובעבירות צווארון לבן. באותה תקופה לא הכירו עדיין בהלבנת הון כעבירה עצמאית, אלא כפועל יוצא של עבירות אחרות. הלבנת הון לא הייתה עבירה פלילית, אלא חלק מתהליך כולל.

ה-BSA קבע לראשונה שני כללים יסודיים אשר מהווים עד היום את הבסיס למלחמה בהלבנת הון. ראשית, הנחיות אשר התירו למשרד האוצר לדרוש מהבנקים ומהמוסדות הפיננסיים לשמור על רישומים של הפעולות הפיננסיות למשך תקופה של חמש שנים. דרישה זו נועדה לאפשר לגופי האכיפה לעיין בחומר הנשמר במידה שתיפתח חקירה. שנית, משרד האוצר הורשה לדרוש מבנקים, מגופים פיננסיים, מעסקים שונים ומאנשים פרטיים לדווח על פעולות כספיות המוגדרות בחוק.

עם חקיקת החוק הוא זכה לביקורות הן מצד גורמים העוסקים בהגנת הפרטיות והן מצד המערכת הבנקאית. הטענות התמקדו בעיקר בפגיעה בזכות להימנע מהפללה עצמית ובבירוקרטיה המורכבת אשר נדרשה מהגופים המדווחים. העובדה שהחוק היה אזרחי, עם שיעורי ענישה נמוכים, הביאה לחוסר שיתוף פעולה מלא של המערכת הבנקאית ולהעברת כמות קטנה בלבד של דיווחים.

למרות הקשיים והביקורת על ה-BSA, מדובר בחוק תקדימי בעל משמעות רבה בכל הקשור למלחמה בהלבנת הון. החוק דרש דיווח כספי על כל פעולה בנקאית מתוך רשימה סגורה של פעולות חשודות מעל 5,000$ (לאחר מכן שונה ל-10,000$); פעולות אשר חרגו מהסף שנקבע חויבו במילוי טפסים של ה-IRS.

ב. 1976-1974: דיון בחוקיות ה-BSA 

במהלך השנים 1974 ועד 1976 הגיעו לבית המשפט העליון מספר מקרים בהם נידונה החוקיות של ה-BSA בכל הקשור לפגיעה בחוקה. כך לדוגמה, ב- 416 U.S. 21  California Bankers Assn., v. Shultz (1974), דן בית המשפט בשאלה אם אין פגיעה בתיקון הרביעי לחוקה - חיפוש ותפיסה בלתי סבירים, ובתיקון החמישי לחוקה - זכות בפני אי-הפללה עצמית. בית המשפט הדגיש כי המידע אשר מתבקש מהבנקים המדווחים קשור לפעולות כספיות להן היה הבנק צד. בפסיקה מאוחרת יותר, U.S v. Miller, 425 U.S. 435 (1976), נקבע סופית כי ללקוחות הבנק אין זכות לסודיות מכוח התיקון הרביעי לחוקה בכל הקשור לרישומים של עסקאות הנשמרים בבנקים.

ג. 1986- Money Laundering Control Act

שלושה גורמים עיקריים הביאו לחקוק את ה-Money Laundering Control Act (ראו 18 U.S.C. 1956,1957):

• גידול חד בסחר בסמים; 

• המודעות ההולכת וגוברת להיקף התופעה של הלבנות ההון בארצות הברית;

• חוסר האפקטיביות של ה-BSA.

החוק מהווה נקודת מפנה בכל הקשור למלחמה בהלבנת הון משתי סיבות עיקריות. אחת, החוק מגדיר לראשונה הלבנת הון כעבירה פלילית עצמאית. ושנית, החוק מחזק בצורה משמעותית את ה-BSA, תוך תיקון חלק מהחולשות, כגון: מניעת אפשרות לפיצול ההפקדות על מנת להימנע מחובת הדיווח. 

החוק החדש הגדיר את העבירות הקשורות להלבנת הון וקבע להן עונשים. החוק קבע כי גם אי-דיווח על פעולות כספיות מהווה עבירה פלילית שעלולה להביא למאסר או קנס. 

בעקבות כניסתו של החוק לתוקף, גדל בצורה דרסטית מספר הדיווחים ונוצר בסיס רחב ויעיל למלחמה כנגד מלביני ההון.

ד. 1988 - Money Laundering Prosecution Improvements Act

זהו חוק נוסף אשר מרחיב את תכולת ה-BSA. חוק זה הרחיב את ההגדרה של מוסד פיננסי הדורש פיקוח והכניס לתוכו גם סוחרי רכב, מטוסים ואוניות, שירותי דואר, סוחרי נדל"ן וכל עסק שהרשויות ימצאו לנכון. כמו כן, מוסדות פיננסיים המוכרים המחאות נוסעים או סוחרים בהמחאות בנקאיות בסכום העולה על 3,000$, נדרשו לזהות את הרוכש ולשמור תיעוד של העסקה.

ה. 1990 - הקמת ה-FinCEN

בשנת 1990 הוקם לראשונה במשרד האוצר גוף הידוע בשם FinCEN -Financial Crime Network. הגוף הוקם לצורך איתור פשעים כלכליים על ידי מתן תמיכה אנליטית לגופי החקירה השונים. בשנת 1994 הוענקה ל-FinCEN אחריות רגולטורית בכל הקשור לפיקוח ולאכיפה של האיסור על הלבנות ההון.

ו. 1992 - Annunzio Wylie Money Laundering Act

חוק זה מוסיף נדבך חשוב במלחמה בהלבנת ההון. החוק מרחיב בצורה משמעותית מאוד את הכלים העומדים בפני משרד האוצר בכל הקשור לסמכויות מול המערכת הבנקאית. ראשית, החוק החיל לראשונה את חובת הדיווח על כל פעולה חשודה הקשורה לעבירה על החוק או על חובת הדיווח. החובה מתייחסת לגופים פיננסיים וכן למנהלים, לדירקטורים ולעובדים של גופים אלו. בנוסף, למשרד האוצר יש סמכות לכפות על מוסד פיננסי יישום של תוכניות למלחמה בהלבנת הון, בכלל זה נהלים פנימיים, תהליכי עבודה ותוכניות להכשרת עובדים בכל הקשור לאיתור הלבנת הון. כמו כן, אחראי משרד האוצר על בחינת אופן היישום של ההוראות. סמכות נוספת אשר הוענקה מכוח חוק זה הינה סגירת מוסדות פיננסיים אשר יורשעו בעבירות הלבנת הון.

המשמעות של חוק זה הינה מרחיקת לכת. לאחר חקיקת החוק הופכים הבנקים לכלי שרת בידי השלטון במלחמתו בהלבנת ההון. לא רק שלמשרד האוצר סמכות לקבל מידע מהבנקים, אלא שבעקבות החוק, חודר משרד האוצר, הלכה למעשה, לתוך המערכת הבנקאית לצורך מלחמתו בהלבנת הון.

ז. 1994 -Money Laundering Suppression Act  

התיקונים אשר הוכנסו ל-BSA במסגרת החוק משנת 1994 כוללים ליברליזציה בדיווח, כך שכמות הדוחות המוגשים ירדה ב-30% לפחות. בנוסף, הכניס החוק לרשימת הגופים המדווחים גם עסקים העוסקים במשחקים, בתי קזינו, המרת מטבע, ניכיון המחאות ועוד. 

בשנת 1994 הוקם לראשונה הגוף המייעץ ל-BSA Advisory Group)). גוף זה מורכב מ-30 מומחים מתחום הבנקאות והפיננסים וכן מגופי אכיפה שונים. הגוף נוצר לצורך חיזוק שיתוף הפעולה עם המערכת הפיננסית. מטרות הגוף המייעץ הן ייעול העבודה מול הבנקים, צמצום הדיווחים המיותרים, פישוט הטפסים ועוד. 

ח. 2001 - The Patriot Act

הפיגוע ב-11 בספטמבר 2001 היה נקודת מפנה בהתייחסות של ארצות הברית למאבק בטרור. ארצות הברית הבינה, כי בדומה למאבק בסמים כך גם במלחמה בטרור, יש לחסום את המקורות הכספיים המאפשרים לארגוני הטרור לפעול. העובדה שכספי הטרוריסטים מגיעים ממקורות לא חוקיים ומולבנים בדרכים שונות, הביאה לחקיקת ה-Patriot Act ב-26 באוקטובר 2001. מטרת החוק, כפי שנכתב במבוא לחוק הינה:

"To deter and punish terrorist acts in the united state and around the world, to enhance law enforcement investigatory tools, and for other purposes."

החוק שנחתם על ידי הנשיא בוש מעניק לגופי החקירה בארצות הברית מרחב גדול עוד יותר מזה שהיה לפני כן, לצורך מניעת פתיחת חשבונות, איתור חשבונות והחרמת כספים הקשורים לפעילות טרור. 

פרק 3 בחוק עוסק ב-International Money Laundering Abatement and Anti-terrorist Financing. במסגרת פרק זה נקבעו תיקונים שונים ל-BSA, בהם החמרת הענישה האזרחית והפלילית בגין עבירות של הלבנת הון, תיקונים בכל הקשור לחובת הדיווח על פעילויות חשודות, חובת דיווח על ברוקרים בחברות השקעה ועוד.

17.7 השוואה בין ישראל לארצות הברית

בפרק זה אפרט את ההבדלים העיקריים בין ישראל וארצות הברית, הן בהיבטים של חקיקה והן בהיבטים של המאבק בהלבנת ההון. ראשית דבר, ברצוני לציין כי בבואנו לערוך השוואה זו עלינו לזכור כי ארצות הברית הייתה החלוצה בתחום המאבק בהלבנות ההון בעולם, בעוד ישראל מציינת שני עשורים למלחמה בהלבנת הון.

17.7.1 ענישה

מעיון בסעיף 3 לחוק הישראלי, שכותרתו "איסור הלבנת הון", עולה כי המחוקק קבע עונש מקסימלי של 10 שנים לעבירה של הלבנת הון או קנס פי עשרים מהקנס האמור בסעיף 61(א)(4) לחוק העונשין, קרי נכון לשנת 2020 כ-4,500,000 ש"ח.

בחוק האמריקאי, סעיף 1956(a)(1) קובע קנס של עד 500,000$ או פעמיים שווי הרכוש שהיה מעורב בעבירה, הגבוה מביניהם, או עונש מאסר של עד 20 שנה, או שניהם.

"1956.  (a) (1) Whoever, knowing that the property involved in a financial transaction represents the proceeds of some form of unlawful activity, conducts or attempts to conducts such a financial transaction which in fact involves the proceeds of specified activity … shall be sentenced to a fine of not more than $500,000 or twice the value of the property involved in the transaction, whichever is greater, or imprisonment for not more than twenty years, or both."

השוואה של הענישה מלמדת כי עונש המאסר המקסימלי בארצות הברית הינו כפול מאשר בארץ. בנוסף לכך נקבע קנס כספי של לפחות פעמיים שווי הרכוש שהיה מעורב בעסקה, לעומת סכום קבוע בחוק הישראלי. לאור ההיקפים המהותיים של הלבנות הכספים, ההבדל יכול להיות עצום, וללא ספק רמת הענישה מהווה גורם הרתעתי רב חשיבות. 

מההבדלים שפורטו ניתן ללמוד כי המחוקק בארצות הברית מתייחס לעבירות הלבנת הון בצורה מחמירה יותר מעמיתו הישראלי. בישראל, העונש המוטל בחוק העונשין, התשל"ז-1997 על עבירה של גנבה בידי עובד ציבור (סעיף 390) הינו 10 שנות מאסר. אין חולק שהנזק הכללי אשר יכול להיגרם מהלבנת הון הינו חמור הרבה יותר מגנבה של עובד ציבור. חשוב לציין כי עונשי המאסר הקבועים בחוק הם רף עליון, אך עם זאת, העונש הקבוע בחוק מנחה את השופט לגבי מידת החומרה של המעשה בראי המחוקק. מיותר לציין כי גם אם השופט מוצא לנכון לגזור עונש מאסר של יותר מ-10 שנים, אין באפשרותו לעשות כן.

לשם השוואה, העונש שנקבע בחוק הפיליפיני (מדינה שהייתה עם ישראל ברשימה השחורה של ה-FATF) עומד על 7 עד 14 שנות מאסר ובנוסף קנס כספי של פעמיים שווי הרכוש שהיה מעורב בהלבנה; באיי קיימן (שנכללה אף היא באותה רשימה שחורה), העונש הקבוע בחוק הוא עד 14 שנות מאסר ללא הגבלת קנס. 

17.7.2 עבירות מקור

בתוספת השנייה לחוק הישראלי מפורטת רשימת "עבירות המקור" אשר כספים שהופקו מהן מולבנים. מדובר ברשימה סגורה אשר כוללת בעיקר עבירות מחוק העונשין. החוק האמריקאי אף הוא כולל רשימה סגורה של "עבירות מקור" ובה למעלה מ-170 עבירות בהן: סחר בסמים, הברחת נשק, רצח, הונאות, פעולות טרור, עבירות מס ועוד. ניתן לציין כי קיימות מדינות בעולם שבחרו שלא להגביל את "עבירות המקור" וכללו בהן את כל העבירות הפליליות, לדוגמה אנגליה. 

ניתן לציין כי היקף העבירות הנחשבות "עבירות מקור" בארצות הברית הינו רחב בהרבה מאשר בארץ. ההבדל העיקרי היה השמטת עבירות מס ועבירות מע"מ (למעט חשבוניות פיקטיביות) מרשימת עבירות המקור בישראל. עם זאת בתיקונים מ-2016 ו-2017 הוכנסו עבירות הקשורות לפקודת מס הכנסה, חוק מיסוי מקרקעין וחוק מע"מ לרשימת עבירות המקור. במסיבת העיתונאים שחנכה את הרשות לאיסור הלבנת הון התגאה שר המשפטים דאז, מאיר שיטרית, כי עמד על כך שהחוק ימנע מהרשות להעביר מידע למס הכנסה. מצב אבסורדי זה מהווה פתח להלבנת הון ממקורות אלו. בנוסף, הוצאת עבירות אלו מהרשימה עלולה לרמוז על מתן לגיטימציה של המדינה לכך שעבירות מס אינן דומות בחומרתן לעבירות אחרות! כספים שמקורם בעבירות מס אינם נתפסים ברשת שטווה המחוקק: "אני חושב שזה מראה על השקפה פוליטית ציבורית חמורה - שגנבה מהציבור לא נחשבת כמו גנבה מאדם פרטי", צוטט בכיר במס הכנסה בכתבה של ברוך קרא בדה-מרקר מ-16.10.2002 "למה בנקים חייבים לדווח ועורכי דין לא?" הרציונל שעומד מאחורי ההחלטה הינו הניסיון לבצע הפרדה בין עבירות של גורמים עברייניים לבין עבירות שמבוצעות לעיתים על ידי אנשים מן היישוב.

17.7.3 יסודות העבירה - עצימת עיניים

סעיף 4 לחוק הישראלי קובע, כי העושה פעולה ברכוש בידיעה שהוא רכוש אסור, עובר עבירה. לעניין זה מגדיר הסעיף "ידיעה" - "למעט עצימת עיניים כמשמעותה בסעיף 20(ג)(1) לחוק העונשין". מעיון בפרוטוקולים של הוועדות שדנו בחוק עולה כי הסתייגות זו נוספה על פי דרישת נציגי הבנקים, אשר חששו למצוא את עצמם מעורבים בהליך של הלבנת הון כתוצאה ממחדל של פקיד זה או אחר.

בארצות הברית, המונח בו עושה המחוקק שימוש הוא Knowledge. לעניין זה נקבע כי:

"Knowledge can be shown by proving willful blindness, deliberate ignorance, or a conscious attempt to avoid knowledge. This issue has come up in cases involving "legitimate" business people such as real estate agents and car dealers who tried hard not to "know" about their client’s illegal activities. See U.S v. Long 977 F.2d 1264 (8th Cir. 1990) (car dealer) and U.S v. Campbell, 977 F.2d 854, (4th Cir. 1992) (realtor)."

גם במקרה זה בחר המחוקק הישראלי להיכנע לקבוצת לחץ. לדעתי, לאחר הפנמת מערכת הדיווח וצבירת ניסיון במערכת הבנקאית, ראוי כי המחוקק יבטל את סייג עצימת העיניים.

17.7.4 רף הדיווח

חובת הדיווח שנקבעה בארצות הברית הינה 10,000$. כל סכום הגבוה מתקרה זו חייב בדיווח לשלטונות. בישראל, לעומת זאת, נקבע כי הרף על הפקדה/משיכה מחשבון בשקלים ו/או במט"ח הוא סכום של 50,000 ש"ח לפחות, וכן החלפת שטרות לרבות המרות בסכום העולה על 50,000 ש"ח, הוצאת המחאה בנקאית בסכום העולה על 200,000 ש"ח. בתוספת הרביעית לחוק הישראלי נקבע כי סכומי הכסף החייבים בדיווח בכניסה לארץ הם 50,000 ש"ח. לעניין זה ניתן לציין כי בהצעת החוק המקורית נקבע סכום דיווח של 40,000 ש"ח אשר שיקף שווה-ערך של 10,000 דולר. לאחר דיונים הוחלט להעלות את רף הדיווח ל-100,000 ש”ח, ובהמשך הסכום נקבע על 50,000 ש”ח כאמור. מיותר לציין כי ככל שרף הדיווח גבוה יותר, כך פחות "דגים" נתפסים ברשת. 

נקודת תורפה נוספת של החוק נעוצה, לדעתי, בקביעת תקרת דיווח של 1,250,000 ש"ח לעולה חדש. חובת הדיווח של עולים חדשים, אם בכלל, והיקפה היה אחד מהנושאים הטעונים בחוק. להלן התייחסות ח"כ אביגדור ליברמן: "אני לא חבר בוועדה, הוזעקתי לכאן כמעט על ידי כל ראשי הקהילה של העולים מברית המועצות שרואים בחוק פגיעה קשה בהם ואקט אנטי רוסי מובהק... כפי שזה נראה כרגע זהו ציד מכשפות מכוון נגד עולים מחבר העמים." ביום 4.12.17 אושר תיקון לחוק איסור הלבנת הון בו בוטלה ההקלה לעולים חדשים, והם ייאלצו להצהיר על הכנסת 50,000 ש”ח למדינה, בניגוד ל-1,250,000 ש"ח שהיה בעבר.

מלשון התוספת אני לומד כי מדובר בסכום לכל אדם! קרי, משפחה בת חמש נפשות המגיעה לארץ מכוח חוק השבות יכולה להכניס למדינה חמישה מיליון ש"ח ללא חובת דיווח לשלטונות! אין חולק כי קביעת רף גבוה כל כך לדיווח של עולים חדשים מהווה דרך להלבנת הון, באישור המדינה ובמסווה של קליטת עלייה. 

לעניין הסכומים המופיעים בחוק אוסיף, כי בתוספת השנייה נקבע כי אדם אשר מבצע פעולה ברכוש בסכום הקטן מ-150,000 ש"ח או פעולה בכספים בסכום הנמוך מ-500,000 ש"ח, בידיעה שמקורם עברייני, אינו צפוי לעונש, מאחר שלא עמד בתנאי הסף הכמותיים של הסעיף. לדעתי, יש מקום להקטין את הסכומים הנ"ל ולהשאיר לבית המשפט את שיקול הדעת לגבי חומרת העונש בהתאם למהותיות הסכום ונסיבות המקרה.

17.7.5 הגופים החייבים בדיווח

אחת מנקודות החולשה של החוק הישראלי נעוצה בפטור מחובת דיווח שניתן למספר תחומי עיסוק. המגזר הראשון הינו תחום היהלומים. כאמור, בדוח השנתי של ה-FATF לשנים 1998-1997 צוין כי לישראל יש בעיה קשה של הלבנת הון בתחום היהלומים. למרות התייחסות ברורה לענף זה בחר המחוקק שלא להכניס אותו לרשימת הגופים החייבים בדיווח. הסבר אפשרי לכך הוא שמדובר באחד מענפי הייצוא המובילים של ישראל. רק בשנת 2012 התקבל תיקון 10 לחוק איסור הלבנת הון אשר מרחיב את התחולה גם לאבנים יקרות. תחומים נוספים שלא נכנסו לחובת הדיווח הם סוחרי נדל"ן ורכב. לאור מחירי הנדל"ן הגבוהים מאוד בישראל, קיים חשש כי הלבנות הון יבוצעו באמצעות מתווכים אלו. אציין, כי בארצות הברית גופים אלו מחויבים בדיווח. 

17.7.6 דיווח על פעולות חריגות

בעולם קיימות שתי גישות לדיווח. הראשונה מבוססת על חובת דיווח בגין כל פעולה העוברת רף אשר נקבע על ידי הגורם האחראי, ללא שיקול דעת. גישה זה ידועה כגישה האוטומטית או האובייקטיבית. בארצות הברית ידוע דיווח מסוג זה בשם CTR (Currency Transaction Report).

הגישה השנייה מבוססת על דיווח בגין פעולות חריגות. הדיווח הוא סובייקטיבי, לפי החלטת הגוף המדווח על סמך ניסיונו עם מבצע הפעולה, ובהתאם להנחיות המסבירות מהי פעולה חריגה. בארצות הברית ידוע דיווח מסוג זה בשם SAR (Suspicious Activity Report). לכל גישה יש חסידים משלה.

יתרונות הגישה הראשונה נעוצים בכך, שהדיווחים המתקבלים הם מלאים וכוללים את כל הפעולות אשר בוצעו מעל רף מסוים. המידע המלא הינו כלי רב-חשיבות לגורמי החקירה, אשר מעוניינים לקבל את מירב המידע האפשרי לצורך ביצוע החקירה. חסרונה של השיטה נעוץ בכמות העצומה של הדיווחים, שבהיעדר יכולות מחשוב מתקדמות לניתוח, מקשה על איתור פעולות של הלבנת הון. 

היתרון של הגישה השנייה הוא בכך שהמידע המתקבל כבר מעובד ומכיל רק את הפעולות אשר נראות לגורם המדווח כחשודות. חשוב לציין כי הגורם המדווח מכיר לרוב את מבצע הפעולות, ולכן לדיווחיו יש חשיבות עליונה עבור רשויות האכיפה. העברת מידע בצורה זו מצמצמת בצורה מהותית את כמות המידע הלא רלוונטי אשר מחויב בדיווח בגישה הראשונה. חיסרון הגישה הוא בהאצלת שיקול הדעת לגורם המדווח, אשר עלול לטעות, או שמא יהיה מעוניין לחסוך בבירוקרטיה או אף להעלים עין מתוך שיקולים של רווח.

חשוב לציין כי ישראל וארצות הברית בחרו לאמץ את המודל המשולב, קרי דיווח אוטומטי, ובנוסף לכך, דיווח על פעולות חריגות. עם זאת, קיים הבדל מהותי בהגדרת המושג "פעולה חריגה". בארצות הברית, המונח שנבחר הינו Suspicious - חשוד, בישראל בחרו במונח "בלתי רגילות". ההבדל הסמנטי בין ההגדרות מלמד כי חובת הדיווח בישראל היא נמוכה יותר. כפי שנמסר לי, הבנקים התנגדו למונח "פעולות חשודות" וביקשו מונח עדין יותר, אשר יהיה פחות מחייב. עם זאת, לדעתי, המונח פעולות בלתי רגילות, עקב היותו כללי יותר, עשוי להכיל בתוכו גם פעולות חשודות וגם פעולות חריגות וחשודות. במצב זה, חובת הדיווח של הבנקים עלולה להיות רחבה יותר, בניגוד מוחלט לכוונה המקורית. 

17.7.7 השימוש במאגר המידע

החוק הישראלי מורה על הקמת מאגר מידע, אשר יאגור בתוכו דיווחים במטרה ליצור "כלי עבודה" מרכזי בהקשרים של המלחמה בהלבנת הון. הדיווחים מועברים לרשות לאיסור הלבנת הון אשר הוקמה בחודש ינואר 2002, מגופים פיננסיים שונים (בנקים, מנהלי תיקים, מבטחים, סוכני ביטוח, חברי בורסה, קופות גמל, חלפני כספים, בנק הדואר) לגבי פעולות שונות שביצעו לקוחותיהם. כמו כן נקבעה חובת דיווח לגבי העברות כספים מהנכנסים והיוצאים מהארץ. על פי סעיף 30 לחוק, הרשות הוסמכה להעביר מידע לשלושה גורמים בלבד:

א. משטרת ישראל; 

ב. שרות הביטחון הכללי;

ג. גופים מקבילים במדינות אחרות. 

המידע מועבר ביוזמת הרשות לאחר שגילתה דפוסים חשודים של הלבנת הון או כתשובה לבקשה מנומקת של המשטרה והשב"כ.

בארצות הברית, המידע שנאגר ב-FinCEN משמש עשרות גופי חקירה, כגון: ה-FBI, ה-DEA (הרשות למלחמה בסמים), המכס, IRS (מס הכנסה), המשטרה ועוד.

ההבדל בגישות בין המדינות בולט. בארצות הברית הוקם ה-FinCEN מתוך מטרה ברורה של סיוע לגופי האכיפה השונים באיסוף מידע רב-ערך בחקירות אשר הם מנהלים. המידע שנאסף מהווה כלי משמעותי במלחמה של ארצות הברית בנגע הלבנות ההון. חוקרים מכל גופי האכיפה עושים שימוש נרחב במידע שנצבר ב- FinCEN לצורך עבודתם השוטפת, כמעט ללא הגבלות. 

בישראל, לעומת זאת, גופי האכיפה נדרשים להעביר בקשה מנומקת ומבוססת להוכחת הצורך בקבלת המידע. לאחר קבלת הבקשה, על הרשות לקבל החלטה - האם להעביר את החומר כמבוקש. 

בנוסף, רשויות המס בישראל אינן יכולות לקבל מידע חיוני לחקירות שהן מנהלות, וזאת בשונה מהמצב בארצות הברית בו אגף מס הכנסה עושה שימוש רב במידע לצורך חקירותיו. ניתן לציין כי בארץ קיים מצב אבסורדי בו מידע יועבר ל-FinCEN כחלק משיתוף הפעולה העולמי ומשם לרשויות מס ההכנסה האמריקאי, וזאת כאשר לרשויות המס בישראל אין גישה למידע. במצב זה, ייתכן כי אזרח ישראלי יורשע בארצות הברית בהלבנת הון הקשורה לעבירות מס שביצע בישראל!

חשוב לציין כי סעיף 30(ט) לחוק איסור הלבנת הון קבע כי "שר המשפטים יקבע את העבירות הנוספות שניתן להשתמש במידע האמור לשם חקירתן או מניעתן כאמור בסעיף קטן (ז); ואולם לא ייעשה שימוש במידע האמור למניעה או לחקירה של עבירות מס". בשנת 2002 בוצע תיקון לחוק איסור הלבנת הון, במסגרתו מחק המחוקק את סיום הסעיף האוסר שימוש במידע לחקירות מס. תיקון זה פותח פתח להעברת מידע לצורך חקירות מס. עם זאת, חשוב לציין כי החוק לא תוקן בדרך של הוספת רשות המיסים לגופים המקבלים דיווח! במצב החדש, השיקול לגבי חקירת מס נתון בידי שר המשפטים. תיקונים מ-2016 ו-2017 הוסיפו את רשות ני"ע ופקידי מכס. 

מעיון בפרוטוקול של ועדת המשנה לוועדות החוקה ניתן ללמוד מדברי הגב' גלוריה ויסמן, לשעבר ראש תחום למשפט פלילי במשרד המשפטים, על הכוונה המקורית לגבי השימוש במאגר ועל התוצאה הסופית: 

"קשור לנושא הדיווחים הוא המאגר שבו הדיווחים האלה ירוכזו. שוב, זה היה נושא שעברנו לגביו תהפוכות מסוימות. בהתחלה חשבנו שהמאגר, כמו במדינות לא מעטות, ביניהן מדינות כמו ארצות הברית - בארצות הברית זה במשרד האוצר - אם הוא לא יהיה במשטרה, שיהיה במקום שפתוח גם למשטרה, והמשטרה תוכל להיכנס למאגר הזה ‎LINE ON.

קיבלנו ביקורת קשה על העניין הזה כשהפצנו את תזכיר החוק, ואז הייתה מחשבה מסוימת, למקם את מאגר המידע בבנק ישראל. אבל קיבלנו את עמדת בנק ישראל, שזה לא במסגרת התפקיד שלהם מול הבנקים, לקיים מאגר מסוג זה, ובהבנה של הצורך בהגנה על פרטיותם של כל האנשים שעליהם מדובר, על הפעילויות הכלכליות שלגביהן מדווח למאגר. 

ההחלטה שהתקבלה על ידי משרד המשפטים בהתחלה, ואחר כך על ידי הממשלה כולה, היא שהרשות המוסמכת לנהל את אותו מאגר מידע תהיה יחידת סמך של משרד המשפטים, מנותקת מהמשרד ומכל מה שקשור עם הפרקליטות, התביעה הכללית וכן הלאה. זו תהיה מין יחידה סגורה, שאליה יגיעו כל הדיווחים, וחומר המידע ממנה יצא רק לאחר בחינות מאוד קשות, אין אף אחד‎ LINE ON".

לסיכום, ההבדל בין ישראל וארצות הברית בנושא השימוש במאגרי המידע נובע, לדעתי, בעיקר מנושא הגנת הפרטיות המפותח מאוד בישראל. ישראל ידועה בשמירה קפדנית על פרטיות הלקוחות הבנקאיים, נקודה שמוצאת את ביטויה גם בחוק לאיסור הלבנת הון. 

17.7.8 תפקידי הרשויות לאיסור הלבנת הון 

כאמור, למעלה מעשור אחרי הקמת FinCEN הוקמה בארץ הרשות לאיסור הלבנת הון. מלבד העובדה שהרשות הישראלית כפופה למשרד המשפטים, בעוד שהרשות המקבילה כפופה למשרד האוצר, הרי שההבדל העיקרי בין הרשויות נעוץ בכך שהרשות האמריקאית קיבלה בשנת 1994 מעמד של רגולטור. במצב השורר כיום בארצות הברית, אחראית FinCEN על קביעת הדיווחים הנדרשים מהגופים השונים ובכלל זה: מי צריך לדווח, אופן הדיווח, סוג הדיווח, היקפו, רישום, שמירה, בדיקת תוכניות האכיפה הפנימיות וכד'. בארץ, לעומת זאת, הרשות אינה אחראית על נושאים אלו. סעיף 7(ב) לחוק קובע, כי האחראי על חובות אלו יהיה השר אשר הגוף המדווח נמצא באחריותו, תוך התייעצות עם שר המשפטים והשר לביטחון פנים. סעיף 7(ה) לחוק מציין כי הדרכים והמועדים להעברת הדיווח למאגר ייקבעו על ידי שר המשפטים, בהתייעצות עם השר לביטחון פנים וכן עם נגיד בנק ישראל לעניין תאגיד בנקאי או השר שבאחריותו נמצא הגוף המדווח.

הבדל מהותי נוסף הוא הסמכות שהוענקה ל-FinCEN מכוח 

ה-Bank Secrecy Act (BSA) 31 U.S.C. 5311 et Seq. and 31 CFR part 103, להטיל קנסות על גופים שמפירים את חובות הדיווח, שמירת המסמכים או הוראות אחרות. כך לדוגמה, במקרה של SOVEREIGN BANK שנידון בשלושה באפריל 2002, נפסק לבנק קנס בסך 700,000$ בגין אי-דיווח על פעולות כספיותCurrency Transaction Report) -CTR ) במשך תקופה של למעלה משנתיים. גם בנושא זה בחר המחוקק הישראלי (בסעיף 13 לחוק) להאציל את הסמכות לוועדה שתהיה מוסמכת להטיל עיצום כספי. הוועדה תוקם על ידי נגיד בנק ישראל לגבי מוסדות פיננסיים או על ידי השר שבאחריותו נמצא הגוף המפוקח, ותורכב משלושה חברים בהם נציג אחד ממשרד המשפטים (הרשות). חשוב לציין כי במצב זה הרשות תמיד תהיה במיעוט מול שני חברים אחרים אשר להם אינטרסים אחרים. כך לדוגמה, קיים חשש כי בנק ישראל לא יחמיר עם בנקים, מתוך כוונה להימנע מביקורת על חלקו בפגמים שמתגלים!

לסיכום, בחוק עצמו ניתן למצוא אינדיקטורים רבים לגישה מקילה במלחמה בהלבנת הון, עם פתחים להמשך התופעה. בהשוואה אשר ערכתי, מצאתי הבדלים מהותיים בין הגישות של ישראל ובין הגישות האמריקאיות. להערכתי, הסיבה לכך היא שארצות הברית מתמודדת עם בעיה אמיתית של סחר בסמים, והמלחמה בהלבנת ההון מהווה את אחד הכלים העיקרים להתמודדות עם נגע זה, בעוד שישראל פעלה מתוך מטרה לצאת מהרשימה השחורה ופחות מתוך רצון בלתי מתפשר להילחם בהלבנת הון. החשש מתגובת הציבור לדיווחים השונים, אשר עלולים לפגוע בזכויות האזרח ובעלייה לישראל, הביא לחקיקת חוק אשר ניסה לקלוע למכנה רחב ככל האפשר של אינטרסים, תוך צמצום ההתנגדות של קבוצות כוח ושל הציבור לחוק מסוג זה. חשוב לציין כי התוצאה קשורה בקשר הדוק למצב הפוליטי בישראל, כאשר קבוצות לחץ יכולות להשפיע מהותית על החקיקה תוך שמירה על האינטרסים הצרים שלהם.

עם זאת, ייתכן כי "מתוך שלא לשמה יבוא לשמה". למרות שהחוק נולד מתוך לחץ עולמי ותוך התערבות של מפלגות וקבוצות לחץ, במהלך התקופה האחרונה מפנימה המדינה את הצורך האמיתי במלחמה בהלבנת ההון. סימנים מעודדים לכך ניתן לראות בשורה של תיקונים לחוק איסור הלבנת הון הכוללים, בין היתר, את החלת הפיקוח על החלפנים, עוסקים בסחר באבנים יקרות, קביעת מפקחים לכל הגופים החייבים בדיווח והגדרת סמכויותיהם, בכלל זה דרישת מידע ומסמכים, כניסה ותפיסה. כמו כן, חשוב לציין את המלצות ועדת לוקר משנת 2014 להגבלת ביצוע עסקאות במזומן בין אנשים פרטיים לחברות בסכום של 10,000 ₪, וכן הגבלת האפשרות להסבת המחאות בסכום זה. (התקבל חוק צמצום השימוש במזומן, התשע"ח-2018).

המאבק בהלבנת הון משול לבניית סכר בנהר: בשלב הראשון נחסם האפיק הראשי של הזרימה; לאחר חסימת האפיק הראשי, עוברים המים לאפיקים צדדיים שאף הם נחסמים וכך הלאה. המאבק הוא מתמשך ומבוסס על הניסיון שנצבר עם הזמן. אין ספק כי הניסיון שיצטבר יחד עם התשתית הטובה למלחמה בהלבנת הון ותיקון הפגמים הדורשים תיקון, יאפשרו מלחמה טובה יותר בהלבנת ההון גם בישראל.